中国政府监管思维下的非法传销“档案”

　　扫描中国长达16年的直（传）销发展历程，政府的监管思维其实很复杂。从16年来相继出台的相关法律条文可以看出，“传销”这种“舶来品”，为中国的经济注入了活力，解决了部分劳 
动力的就业，先前中国政府曾鼓励发展，只是打击其中的违法行为；但随着国家1998年关闭“直销门”、2005年立法重新开放“直销”，传销和变相传销就成为工商部门打击的重点，“团队计酬”和“发展下线”这些多层次直销手段在国内属于违法行为。

　　尽管绝大部分传（直）销企业积极配合相关部门的工作，然而也曾不失时机地发展自己。这其中的非法传销和“老鼠会”，一直是中国直销的“搅局者”。由于中国政府监管传（直）销的经验不足，中国的传销档案，实际上成了一部政府与“传销者”博弈的历史。

　　前传销时代，传销曾合法

　　自20世纪80年代末，日本的磁性保健床垫公司JapanLife“偷渡”进入中国，传销才在中国内地上“发芽”。JapanLife没有取得任何许可经营，但由于中国当时对市场化的商品分销处于空白，它又是第一家登陆中国内地、按新型商品分销模式运作的公司，所以地方主管部门深圳市工商行政管理局就没有太多干预。

　　1990年，中美合资广州雅芳有限公司以直销（当时叫传销）申请注册成立，它通过化妆品专柜和“雅芳小姐”来进行销售。1995年4月，安利（中国）公司正式在广州开业，他们的会议培训制度和美国式的退货保障为安利带来了滚滚财源。这其间，多家外资直销企业相继进入中国开展多层次销售。

　　之前，由于“老鼠会”（即金字塔诈骗）也迅速进入内地，各地非法传销公司的发展十分迅速，局面开始混乱，传销员之间的纠纷越来越多。于是，1994年8月11日，原国家工商管理局发布《关于制止多层次传销活动违法行为的通告》（233号文），对多层次传销的违法行为进行制止。

　　这个阶段，工商总局对于直销的监管以上述《通告》为依据，后来颁布的还有第240号、266号文件。这是中国政府首次发布全国性的直销规定，也就是说最早对直销业进行监管的国家职能部门是工商总局。

　　这一规定出现后，直销企业也开始自查，但在暗地里都疯狂地发展“多层次业务”，以至于1995年中国的传销规模就达到了200家传销公司、200万传销商，一年的营业额超过了100个亿。这一数字对于当时处于社会转型期的中国来说，起到了一定的积极作用，然而各地大量的传销商闹事、流窜也的确给社会治安带来了不稳定的因素，为了对国内过热的传销进行规范限制，国务院办公厅这一年发出了《关于停止发展多层次传销企业的通知》，企业运作随即转入“地下”。

　　事实上，在1990年到1994年之间，中国的直销市场完全是一个无序的发展。1995年开始，国家有关部门开始管理直销行业，并在政府的层面上制定管理办法，开始审批直销公司，把直销作为一个行业来加以管理。1997年1月10日《传销管理办法》的颁布就是此思路下的产物。

　　该办法确立了传销合法的地位，使传销企业名正言顺，明确了国家打击的只是非法的传销（老鼠会），这样，传销在中国进入一个相对平静期。但同时由于中国政府把直销当成是一般的销售行业来管理，为企业直销设定区域，并且还提出了单层次传销和多层次传销的定义，规定“多层次传销”公司由国家工商管理局批准，“单层次传销”公司由地方省级工商局批准，因此地方政府批准的“单层次”传销公司几乎暗地里都在实施“多层次”直销，加上大批非法传销公司推行“老鼠会”制度，到1998年初时已有失控的迹象。于是，这一年的4月，国务院颁布了第10号文件，决定全面禁止一切形式的传销经营活动。自此，中国政府关闭了“直销门”，直销完全退市。

　　直销合法，传销非法

　　1998年正处于我国加入WTO的谈判过程，“我们的政策其实已经违背了WTO的一些规则”，所以迫于当时一些谈判国的压力，中国政府当时批准了十家外资公司转型继续经营。

　　2001年12月11日，当中国商务部代表在WTO协议中承诺三年后取消对“无固定地点的批发或零售服务”的限制，并及时制订执行法律来规范这个行业起，政府就必须得负责起对于中国直销的监管，商务部注定是监管队伍中一个重要的角色。此后，中国称合法的传销叫“直销”，非法传销叫“传销”。“传销”成为相关监管部门重点打击的对象。

　　2004年9月，商务部牵头在厦门召开了“直销立法座谈会”，当时有22家企业出席会议并提出了意见和建议。而后，在确定直销单层次，禁止多层次和团队计酬的监管思路下，国务院第101次常务会议通过了《直销管理条例》和《禁止传销条例》。发放直销牌照就成为商务部的一项重要的监管权限。起草《推销员培训管理办法》和给转型企业设定“生死大限”，商务部的一系列动作主要表现了在直销监管中它主要起的是审批和监督作用。

　　就在直销法准备出台前后，安利等企业采取“店铺+推销员”转型经营的同时，未进入中国的莱科萨斯、立新世纪等外资直销企业纷纷通过互联网向中国境内非法销售产品，一些企业也开展“网络连锁经营”、“全球远程教育”等的传销和变相传销，“拉人头”、收取入门费、团队计酬，以及假借直销名义从事传销活动，一些非法人员也加入其中，“老鼠会”此时也活动猖獗。这对中国社会造成了严重的危害，工商部门全国大力进行打击，《禁止传销条例》颁布后又依法对此坚决取缔。

　　从全国打击传销综合情况来看，相关监管部门比较大的治理行动先后进行了三次：2005年11月1日《禁止传销条例》生效前后的清理整肃行动；2006年7月工商部门与公安机关联合开展的打击传销的“鲁剑行动”；2006年10月开始的全国打击传销专项行动（持续到2007年7月）。这几次行动都是以打击传销和变相传销为重点，也查获了很多传销大案要案。“但执法思路有问题，打击团队计酬没有必要再分为双轨和级差等多种情况。”一位熟悉传销执法但不愿透露姓名的权威法律人士说，由于执法对象（传销企业）不好监测、执法经验不足，没有一个执法机构对问题企业进行深度调查，所以最后出来的结果大多是“经销商个人行为”，即打的是个人，企业没有责任。

　　“拿牌企业也不是没有问题”，这方面政府显然没有“下手”。为了做好对拿牌直销企业的规范监管工作，只是国家工商总局及时下发了《关于做好直销监管工作的通知》，对直销企业变更登记、直销员招募培训、退换货制度、计酬、信息披露和报备等方面提出意见，要求各地严格按照两个条例监督直销企业规范、合法经营。

　　2006年7月12日新成立的直销监管局，编制隶属于国家工商总局，虽说“组织查处违法直销和传销大要案件”，但其职能也只是“指导本系统直销业监管和打击传销工作”，这对于中国“多龙治水”格局下的传（直）销监管似乎还欠些“火候”。这就使得“打击传销，规范直销”这一政府部门主要监管思路下的操作性不强，只能在一定程度上“维护稳定和社会和谐”。

　　博弈中的监管收放术

　　事实上，国家工商部门对传销的打击一直没有停止过。但中国政府与非法传销的对立关系，无意中形成了“你进我退”的博弈战争。

　　为什么一直以来传销屡打不绝？调查其中的原因记者发现，除了取证难以外，有些企业的“免疫力”很强，公关也很强，它们甚至是“越打越隐蔽”。还有一点，就是地方保护主义的存在，让“打击传销”只停留在国家意志层面，操作执行不太现实，即使“打”力度也不够。这就使得“中国政府的直（传）销监管任重道远”。“工商部门与这些地方企业相当熟识，办事官员不可能站在一线去依法办理企业，只能睁一只眼闭一只眼。”广西某市一位商务系统人员在电话里对记者说。

　　对于传销活动猖獗的广西来宾、广东清远、安徽阜阳、云南曲靖等地，记者了解到，十多万传销者在当地的消费，对当地经济有一定的促进作用，能拉动餐饮业、房产业、租赁业及其它相关服务业的发展，同时也分解了当地强大的就业压力，为此，地方不愿看到几十万传销者从这块土地上消失。于是，地方打传办就成了传销者的“保护伞”，传销成为当地政府割舍不了的财政“鸡肋”。

　　鉴于传销的复杂性和全国影响力，国务院曾发文指出由工商总局、公安局、国家商务部、国家税务总局、海关总署等部门共同监管传销企业。去年10月开始的《全国打击传销专项行动方案》特别强调，各部门要建立严格执法责任制，对领导不力、实行地方保护、消极应付甚至失职渎职的，要依法依纪追究其领导责任；对监督管理不力、敷衍推诿、有法不依、执法不严，甚至包庇、纵容、支持和参与传销的，要依法依纪追究相关人员责任。

　　国家工商总局副局长钟攸平在两个条例实施一周年新闻发布会上的讲话中表示，面对打击传销工作的严峻形势，2006年年初国务院将打击传销作为全国整顿和规范市场经济秩序的一项重点工作，各级工商行政管理机关坚持打击与规范并举，通过多种方式积极探索建立健全打击传销的长效机制。

　　“在对传销和变相传销组织打击的过程中，政府部门练就的是一副博弈中的监管收放术。”有关直销专家表示，通过对传销有松有弛地监管，可以看出政府对传（直）销的态度更趋于成熟。来自权威部门的统计显示，去年一至十月，全国工商行政管理机关共查处传销案件3377件，取缔传销窝点24446个，清查遣散传销人员536067人次，移送司法机关追究刑事责任案件290起、1553人。工商总局更是很早以前就查处了我国首例内外勾结的非法传销案——德国“王牌88”网络层递式博彩活动。

　　钟攸平透露，到2007年9月前，工商总局将继续重点打击假借直销名义进行传销和利用互联网，以“电子商务”、“网上营销”、“加盟店铺”名义开展传销这两类传销活动。钟攸平表示，他们今后将认真贯彻落实《全国打击传销专项行动方案》，深入研究分析传销的新特点，加强对网上传销的监控，并密切与公安、教育等部门配合，提高群众的防范意识和能力，务求取得打击传销的实效。

　　对于传销的真正监管，很多人把希望放在了成立直销行业协会上，“行业自律很重要”。