上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见

原文标题：上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见

沪府发〔2013〕32号　　

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　行政处罚是行政执法的重要手段，行政处罚裁量权能否正确行使，直接影响到法律、法规和规章的有效实施。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。建立行政处罚裁量基准制度，对于切实保障法律、法规、规章的实施，全面推进依法行政、合理行政、公正执法，加快建设法治政府，具有重要意义。

　　为贯彻国务院要求，规范和监督行政执法部门依法合理行使行政处罚裁量权，预防职务犯罪，保护公民、法人和其他组织的合法权益，现就本市建立行政处罚裁量基准制度提出如下指导意见：

　　一、行政处罚裁量基准的含义和模式

　　（一）含义。本指导意见所称的行政处罚裁量基准，是指行政机关结合行政执法实践，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准。

　　（二）模式。

　　1.划分裁量阶次模式，是指根据违法行为设定裁量因素，并按照裁量因素，将处罚幅度划分为若干阶次，同时考虑从轻、减轻、从重等情形确定处罚的模式。

　　2.打分模式，是指根据违法行为设定若干裁量因素，并确定各裁量因素的分值，执法人员根据案件具体情况，依据分值予以扣分或者加分，得出总分值后，适用相应处罚等级的模式。

　　3.百分比模式，是指根据违法行为设定若干裁量因素，对各裁量因素在总百分值以内分别确定若干具体百分值，执法人员根据案件具体情况，将违法行为对应的各项具体百分值累加后，乘以违法行为法定最高罚款数额，得出罚款额的模式。

　　市政府各部门制定行政处罚裁量基准，可以采用划分裁量阶次模式、打分模式、百分比模式，也可以根据执法实际，采用其他模式。

　　二、制定行政处罚裁量基准的原则

　　（一）合法性原则。制定行政处罚裁量基准，必须以法律、法规、规章为依据，划分裁量阶次和明确具体标准，必须符合立法原意。

　　（二）适当性原则。制定行政处罚裁量基准，必须与违法行为的事实、性质、情节以及所造成的社会危害程度相当，综合考虑法律因素和事实因素。

　　（三）可操作性原则。制定行政处罚裁量基准，必须做到具体可操作，结合行政处罚可能遇到的具体情况，细化、量化行政处罚裁量权。

　　三、建立行政处罚裁量基准制度的要求

　　（一）市政府各部门应当结合本系统相关法律、法规、规章中的规定以及执法的实际情况，从法定依据、处罚种类、处罚幅度、违法情节轻重等方面考虑，制定行政处罚裁量基准。国家有关部门在行政处罚裁量基准方面已有相关规定的，可以按照其规定执行。

　　1.制定行政处罚裁量基准,对于同一种违法行为，法律、法规、规章规定的行政处罚有下列情形的，按照下列规定进行细化、量化：

　　（1）有处罚幅度的，应当根据违法行为的性质、事实、情节、社会危害程度等因素，合理划分处罚的裁量阶次或者明确计算方法；

　　（2）可以选择不同处罚种类的，应当明确选择不同处罚种类的具体情形；

　　（3）可以在处罚与不处罚之间进行选择的，应当明确处罚和不处罚的具体情形；

　　（4）同一行政执法单位可以依据不同法律、法规、规章规定实施不同处罚标准的，应当依法明确选择适用执法依据的具体情形；

　　（5）可以单处处罚也可以并处处罚的，应当明确单处或者并处处罚的具体情形。

　　2.法律、法规、规章对不予处罚、从重、从轻、减轻处罚的情形有规定的，按照规定执行；其中作原则性规定的，应当明确具体情形、标准。

　　法律、法规、规章未作规定，但当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：

　　（1）违法情节恶劣，造成严重后果的；

　　（2）经行政执法单位责令改正后，继续实施违法行为的；

　　（3）隐匿、销毁违法行为证据的；

　　（4）共同违法行为中起主要作用或者教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；

　　（5）多次实施违法行为的；

　　（6）对举报人、证人打击报复的；

　　（7）妨碍执法人员查处违法行为的。

　　（二）市政府各部门制定或者修改的行政处罚裁量基准，应当及时上报市政府备案，并通过本部门的门户网站等，及时向社会公开。

　　（三）建立和完善相关配套制度

　　1.集体讨论制度。行政执法单位应当建立和完善集体讨论制度，制定和完善行政处罚中重大、疑难和复杂案件的标准和条件。对按照行政处罚裁量基准适用较重处罚或者减轻处罚的重大、疑难和复杂案件，应当通过集体讨论，才能做出处理决定。法律、法规、规章对行政处罚程序有特别规定的，按照其规定执行。

　　2.说明理由制度。行政执法单位应当建立和完善说明理由制度，要求行政执法人员在行政处罚的案卷中，对选择行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。

　　3.评议考核制度。有关部门应当进一步完善行政执法评议考核制度，将行政处罚裁量基准的制定和执行情况，作为行政执法评议考核内容。

　　（四）市政府各部门对已经制定的行政处罚裁量基准，应当根据法律、法规、规章的变化或者执法工作的实际情况，及时修改或者废止；对新颁布或者修订的法律、法规、规章中涉及行政处罚裁量权的，应当及时制定行政处罚裁量基准。

　　市政府各部门制定行政处罚裁量基准，应当按照本指导意见的要求，有目标、有计划地推进这项工作，并及时建立和完善相关配套制度。

　　区、县政府要积极配合行政处罚裁量基准的制定等工作，并加强对本级政府部门落实行政处罚裁量基准制度情况的监督。

上海市人民政府

2013年5月13日